ПОСЛЕ НАС - ХОТЬ ПОТОП
"Гараж-сэйлами" (распродажей в гараже) или "Ярд-сэйлами" (распродажей во дворе) в США называют массовые распродажи за бесценок старых и ненужных вещей. Часто такие мероприятия проводятся массово -с благотворительными целями. Иногда, например, если 'хозяин продает дом и переезжает, задача - получить хотя бы минимальные деньги, но очень быстро. Чаще главное - избавление от накопившегося ненужного -того, что еще вполне может пригодиться кому-то другому. И типичная черта: хозяин, как правило, сильно не торгуется. Действует логика: мне нужно продать это быстрее и потому, в конце концов, сколько дадите -столько и хорошо.
Но можно ли подобный подход распространять на то, что вам нужно и даже очень нужно? И особенно -если точно потребуется завтра? Тем более, если это - не ваша личная собственность, а достояние государства? К достоянию государства, даже если оно сиюминутно не особенно необходимо, в США, разумеется, относятся совершенно иначе. А у нас?
У нас в 1995-м году, перед надвигавшимися президентскими выборами, когда было далеко не ясно, уда
стся ли удержаться Ельцину и, соответственно, что будет дальше, похоже, тоже решили на всякий случай быстренько все распродать...
ТЕХНОЛОГИЯ ДЛЯ ОТСТАЛЫХ
Но начнем по порядку. Схема соглашений о разделе продукции (СРП) предусматривает, что государство, не имеющее денег и технологий для разведки и разработки своих месторождений полезных ископаемых или же имеющее иные приоритетные направления расходования средств (дающие большие прибыли или решающие какие-то жизненно важные задачи), или по каким-то иным причинам не желающее рисковать своими деньгами, передает своим или зарубежным компаниям какие-либо участки территории на особых условиях. Условия таковы. Компании осуществляют разведку или разработку полезных ископаемых на свой страх и риск. Если разведка или разработка не принесет результата - деньги потеряли зря лишь частные компании-недропользо-ватели. В случае же успеха частью добытого сырья ("компенсационная" часть) покрываются все затраты инвестора-недропользователя, а оставшаяся часть сырья ("прибыльная" часть) делится в заранее оговоренной пропорции (в натуре или в денежном выражении) между государством (как собственником природных ресурсов) и недропользователем-инвестором. Плюс, в соглашениях обычно оговариваются фиксированные налоговые и иные выплаты недропользователя государству. Схема простая, ясная и сама по себе не являющаяся однозначно хорошей или плохой.
Для государств, особенно слаборазвитых, не имеющих средств и технологий, хорошо, что они, ничем не рискуя, в случае успеха могут получить существенные доходы. Правда, при условии, если жестко оговорят в соглашениях ограничения на расходы недропользователя и обеспечат надлежащий контроль за ними. Для инвесторов хорошо то, что меньше риски, так как нало-
говые и иные условия, зафиксированные в соглашении, стабильны. Кроме того, налоговые и иные платежи в случае СРП, как правило, значительно ниже, чем при традиционном "лицензионном" варианте недропользования. И основная их доля, в случае успеха проекта, по существу, просто заменяется передачей государству части добытого сырья или соответствующих денежных средств.
В Советском Союзе - как государстве с достаточно развитой промышленностью- ни схема СРП, ни близкая к ней концессионная схема после НЭПа ("новой экономической политики" в двадцатые годы), разумеется, уже не применялись. Но к концу восьмидесятых - началу девяностых годов выяснилось, что ни необходимых технологий, ни средств для разработки новых месторождений у нас, якобы, нет. Это, конечно, абсурд. Сами посудите: самые наисовременные атомные подводные лодки делать можем, а стационарные или плавучие буровые платформы -нет? Тем не менее, начали разрабатываться планы перевода наших месторождений на режим СРП.
В обоснование допустимости и целесообразности перевода российских месторождений полезных ископаемых на режим СРП приводился и такой аргумент: мол, даже США используют близкие схемы! И действительно: в разнообразных специально подготовленных агитационных материалах, посвященных особенностям организации СРП и концессий в разных странах, можно найти и США. Так что же, неужто и правда американское государство использует подобные схемы?
Конечно, нет. Это - типичный пример большой лжи, основанной на маленьком умолчании. Ларчик открывается просто. В США при добыче природных ресурсов концессии и СРП действительно используются. Но только используются они не государством, а частными собственниками земель, которые не имеют ни средств, ни технологий для самостоятельного освоения запасов полезных ископаемых, находящихся на принадлежащих им землях. Государство же на федеральных землях (которых, кстати, в США вполне достаточно, особенно на северо-западе страны и на Аляске) и, тем более, на сво-
ем континентальном шельфе никаких концессий и СРП категорически не использует - только единый национальный лицензионный режим.
Тем не менее, стоит отметить, что в самой возможности перевода в нашей стране каких-то месторождений полезных ископаемых на режим СРП ничего страшного нет. Но только при условии, что, во-первых, на режим СРП будут переведены лишь в порядке исключения одно или несколько месторождений (там, где это действительно обоснованно) и, во-вторых, если при заключении соглашений будут надлежаще защищены интересы нашего государства, в том числе и некоторые специфические интересы - те, которых небольшие и слаборазвитые государства не имеют.
ДЬЯВОЛ - В ДЕТАЛЯХ
Разумеется, на финансируемых заинтересованными корпорациями дискуссиях о проблемах недропользования акцент применительно к соглашениям о разделе продукции (СРП) и концессиям стараются делать на выгодах государству: не рискует своими деньгами, но получит часть прибыльной нефти (или денежный эквивалент), рабочие места и загрузку своих машиностроительных мощностей.
Но при принятии любого решения, тем более о переводе недропользования на режим СРП или близкий к нему концессионный режим, необходимо особое внимание обращать на опасности, а также негативные последствия таких решений для интересов страны.
В чем здесь наши интересы? И в чем возможные опасности и вред перевода месторождений на режим СРП?
Прежде всего, в нашем случае речь идет не о каком-то одном месторождении, которое нужно побыстрее с пользой выкачать и делу конец, а о полезных ископаемых суммарной стоимостью во многие триллионы долларов. Кроме того, Россия - в целом промышленно развитая страна, и хотя на данном этапе отставшая от наиболее развитых стран мира, тем не менее, имеющая в машиностроении значительный технологический и производственный потенциал. Соответственно, есть все основания рассматривать привлечение инвестиций в модернизацию машиностроения и вывод его на передовые в мире позиции (как это сделала Норвегия) - как важнейший приоритет при организации недропользо-вания и, в частности, при допуске к национальным природным ресурсам иностранных инвесторов.
То есть, как мы говорили выше, приоритетной должна быть логика: вы можете добывать наши природные ресурсы и часть из них взять себе, но пользуйтесь при этом оборудованием и иными товарами и услугами, произведенными в России. Как может реализовываться этот подход -мы уже видели. И если не оставить недропользователю никаких обходных путей, под гарантированный заказ на машиностроительную продукцию - инвестиции придут.
Я не случайно поставил этот интерес на первое место, даже выше вопроса о контроле за объемом расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем. Хотя последнее, казалось бы, главный интерес: ведь если вся нефть уйдет на компенсацию расходов, то государство (государственный бюджет) - вообще ничего не получит? Верно, напрямую от нефти бюджет ничего не получит. Но даже и в этом случае, если мы повернем компенсационное сырье на заказы своему машиностроению, своим производителям, то наша экономика -получит. Ведь сырье (пусть не все, но основное) пойдет на компенсацию оплаты за российские товары и услуги - на зарплаты нашим рабочим, инвестиции в развитие и модернизацию наших предприятий, отчисления в наши бюджеты, страховые и пенсионные фонды...
Второй интерес- обеспечить собственно раздел получаемого сырья между недропользователем и государством на максимально выгодных для страны условиях. Действительно: какая доля прибыльной нефти должна пойти России, а какая - инвестору? Пополам - пятьдесят на пятьдесят? Но ведь Россия теряет невосполнимый природный ресурс и получает свою долю взамен этого ресурса. Недропользователь же все свои затраты уже покрыл компенсационной частью нефти, а эта доля - его чистая прибыль.
Тогда восемьдесят на двадцать или девяносто на десять? Логично, но добрый дядя инвестор - против. И настойчиво убеждает, что самые лучшие для России условия - это наоборот: двадцать на восемьдесят...
Конечно, справедливый вариант раздела продукции можно пытаться найти по результатам тщательных расчетов балансов всех возможных расходов и доходов, оценив предполагаемую среднюю рентабельность проекта для инвестора лет за пятьдесят, хотя даже и в этом случае не все удастся предусмотреть. Практикуется и скользящая шкала раздела прибыльной части - в зависимости от рентабельности проекта: чем выше рентабельность, меньше компенсационная часть и больше прибыльная, тем меньшую долю от прибыльного сырья получает недропользователь. Но главное: максимальная выгода для страны - не то же самое, что максимальная выгода для заключающих от имени страны соглашение чиновников. То есть, при таком методе практически гарантированы колоссальные ущербы от коррупции. Соответственно, если идти по этому пути, то необходимо обеспечить многократные и разнообразные предварительные экспертизы, многоступенчатость и максимальную публичность принятия решения.
Защитить интересы страны в этом вопросе можно и иначе - обеспечив жесткую конкуренцию недропользо-вателей в открытом конкурсе по одному заранее определенному параметру (прочие требования к недропользователю - лишь как обязательные граничные условия).
Третий интерес и приоритет - не допустить необоснованного списания сырья в компенсационную часть: четко определить характер и предельные объемы расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем.
Четвертый интерес- обеспечить выполнение соответствующих особенностям территории и современному уровню понимания проблемы требований в части защиты природной среды; и плюс гарантировать ответственность недропользователя на случай аварий и непредвиденных неблагоприятных экологических последствий.
И есть еще один существенный интерес, но о нем -несколько позже. А пока - небольшое отступление.
ЧЕМ ШИЛО ЛУЧШЕ МЫЛА?
Справедливости ради следует признать, что ряд серьезных недостатков нашей правовой системы и практики, негативно сказывающихся при передаче месторождений на режим СРП, свойственен и отечественной лицензионной системе (в отличие от лицензионной системы, например, США). Это, прежде всего: неограниченные возможности коррупции при внеконкурсном предоставлении участков недр; по существу, фиктивная конкурсность; отсутствие необходимого госконтроля за объемами добычи сырья; отсутствие надлежащей протекции отечественному производителю технологического оборудования и, соответственно, стимулов развития национального машиностроения. Но есть, все-таки, разница. И эта разница - принципиальна.
Разница - в цене решений, а значит - и в цене ошибки. Лицензия выдается на несколько лет и продлевается, если недропользователь выполнил все требования. И если завтра мы встанем на ноги и наведем в своем государстве элементарный порядок, то и недропользова-ние на лицензионной основе можно организовать эффективно, в интересах всей страны.
Условия же СРП - не могут быть изменены в течение существенно более длительных сроков, что для инвестора, безусловно, плюс. Но если при заключении соглашения допущена ошибка или корыстное злоупотребление властью в пользу "инвестора" и, соответственно, в ущерб государству? При цене каждого соглашения во многие десятки миллиардов долларов, если вышеперечисленные интересы страны не будут надежно защищены нормами закона - колоссальный ущерб не только возможен, но и практически гарантирован. Что тогда? Ничего - поезд ушел.
Таким образом, соглашаясь с тем, что и действующая лицензионная схема (в российском ее варианте) тоже несет с собой и коррупцию, и злоупотребления, и ущербы стране, тем не менее, прежде чем менять ее на систему, резко повышающую цену и, соответственно, опасность любой ошибки и, тем более, любого злоупотребления, необходимо сначала сделать основное- отработать процедуры принятия решений, минимизирующие опасность ошибок и возможности прямой корыстной сдачи долгосрочных национальных интересов. И лишь после этого можно допускать принятие в сфере недропользования решений о концессиях и СРП - решений, которые уже нельзя будет скорректировать никогда.
КОМУ МНОГО ДАНО, С ТОГО И СПРОС
Теперь уместно вернуться к нашим основным интересам. Итак, еще один интерес - в данном случае пятый по порядку, но не по важности. И это интерес - специфический для России, а также для других основных экспортеров энергоресурсов.
России - природой и предысторией, то есть трудами наших предков - дано многое. Наша страна - крупнейшая в мире кладовая полезных ископаемых, а по нефти - второй в мире экспортер. Хочешь или не хочешь, но такое положение - обязывает.
Дело в том, что в большой мировой игре у каждой национальной команды есть те или иные козырные карты, вынуждающие государства действовать не произвольно, а согласуя свои действия с другими странами, а иногда и позволяющие оказывать на них давление. Образно говоря: "Не будут брать - отключим газ". И у каждой страны, всерьез участвующей в мировом торге, есть какой-то свой больший или меньший "газ". Пока он есть - с тобой считаются. Нет его - взывай к международным правилам и нормам сколько угодно - посочувствуют, примут какую-нибудь резолюцию, но результата не будет.
Исторически в качестве основного рычага традиционно выступала военная сила: возможность пригрозить или попросту что-то отнять, контролировать перевалы, проливы и океанские просторы, по которым проходят торговые пути, и т.п. И сегодня, как мы видим, силовой фактор остается далеко не последним. В частности, будь сейчас другим соотношение сил между Россией и Западом - никто всерьез не посмел бы не допускать свободный транзит между основной территорией России и Калининградской областью. А свобода передвижения граждан (то есть без расходования времени, денег и нервов на получение каких-либо виз) и грузопотоков в данном случае - это вопрос и экономический.
Тем не менее, кроме военной силы, разумеется, есть и другие факторы и соответствующие рычаги воздействия: финансовая и экономическая мощь, владение современными технологиями позволяет ставить другие государства в экономическую и технологическую зависимость. И наличие жизненно важных сырьевых ресурсов - возможность регулирования их поставок конкретным странам и на общемировой рынок, а значит, и участия в регулировании мировых цен на эти ресурсы- также является важным фактором, определяющим вес и влияние страны, причем не только в мировой торговле, но и в решении самых разнообразных экономических и политических проблем.
Наиболее яркий пример- Саудовская Аравия, являющаяся первым в мире экспортером нефти, прежде всего - на рынок США. Государственно-политическая и экономическая системы в этой стране - просто воплощенная и сконцентрированная противоположность всему тому, что декларируется администраций США как прогресс, демократия, права человека и т.п. Тем не менее, на протяжении десятков лет Саудовская Аравия являлась другом и партнером США. И какие-либо санкции в отношении этой страны в связи с, например, нарушениями прав человека, возможны только в том случае, если саудовский режим сам начнет вести себя явно недружелюбно по отношению к США, и плюс после того, как саудовской нефти будет найдена адекватная замена (например, в виде иракской нефти).
Так вот, Россия, как мы уже упоминали выше - богатейшая кладовая природных ресурсов. Вопрос о том, стоит ли нам продавать нефти как можно больше или же попридержать ее для детей и внуков - чрезвычайно важный, стратегический. Но даже и его сейчас отложим в сторону. Как и вопрос, стоит ли нам становиться стратегическим поставщиком нефти в США. Зададимся другим вопросом: рука на нашем нефтяном кране должна быть в любом случае наша, или же можно допустить, чтобы была чья-то чужая? То есть, право регулирования сроков и объемов поставок нашей нефти на мировой рынок мы должны в любом случае сохранить за собой, или же можно допустить, чтобы это регулировал кто-то другой?
Элементарный здравый смысл подсказывает: все зависит от того, есть ли у вас эта карта вообще, какие карты есть еще, каков вес этого козыря по сравнению с другими. Так, например, у США - много нефти. Но США - не экспортер, а импортер этого сырья. И на мировые дела США, как известно, оказывают воздействие совершенно другими методами. Поэтому для США вопроса регулирования поставок на мировые рынки нефти, добываемой, например, в Мексиканском заливе, не существует. А вот для стран, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК) - это вопрос ключевой. Собственно, потому они и объединились в такую организацию. Соответственно, право и возможность самостоятельного (несмотря на всю "дружбу" с США) регулирования поставок своей нефти для уже упоминавшейся Саудовской Аравии или Венесуэлы - вопрос стратегический.
И для России - второго в мире экспортера нефти, которому ОПЕК постоянно предлагает согласованно регулировать поставки сырья на мировой рынок - это вопрос не менее значимый. И на самом деле - куда более важный, дающий гораздо более реальные рычаги воздействия на мировую ситуацию, нежели, например, наше пресловутое вступление в ВТО.
Так, допустим, мы стали одним из основных поставщиков нефти в США. И, предположим, США вводят ограничения на ввоз нашего текстиля, или стали, или в будущем (давайте помечтаем) самолетов- чем мы можем ответить? Куриными окорочками? А если, скажем, по примеру Сербии, соберутся бомбить Белоруссию? Из "антитеррористической коалиции" выйдем? Если рука на нефтяном кране наша - есть дополнительный козырь, сама возможность использования которого многое предупредит еще на уровне предварительного воздействия на мировое общественное мнение. А если мы существенную часть месторождений перевели на СРП и, соответственно, на нашем нефтяном кране рука уже не наша - сразу за ядерный чемоданчик браться?
Другой пример, весьма типичный и периодически повторяющийся. Цены на нефть на мировых рынках резко падают, и ОПЕК предлагает нам согласованно на пять-десять процентов ограничить поставки на внешний рынок. Если рука на нефтяном кране еще наша, то проблем нет. Причем на самом деле, в отличие от того, что нам объясняет в оправдание своей бездеятельности Правительство, вопрос об ограничении экспортных поставок вполне решаем, независимо от того, частные недропользователй работают или государственные. Вводить экспортные пошлины и даже прямые ограничения российское законодательство (равно как и законодательство большинства стран) позволяет. А если, как это и предусматривает отечественный вариант СРП, кран регулируют уже сами импортеры нефти? Тогда нет не только возможности ограничить поставки, но и более того - импортеры могут этот кран использовать как регулирующий, сводя на нет все попытки ОПЕК восстановить прежнее состояние рынка и приемлемые для экспортеров (включая Россию) цены...
Так можно ли нашей стране, чуть ли не две трети федерального бюджета которой наполняется за счет экспорта энергоносителей, добровольно отказываться от права регулирования нефтяного и газового потоков на внешние рынки? Можно ли в здравом уме и твердой памяти даже допустить мысль о том, чтобы на нашем нефтяном кране была чья-то чужая рука, даже если нам за это сиюминутно и хорошо заплатят? И даже если США нас за это назовут своим трижды главным и единственным поставщиком или даже братом и сразу же примут во все самые элитные международные организации и клубы?
ТАК ЧТО ЖЕ ТАКОЕ СРП?
Таким образом, вопрос об СРП и концессиях необходимо рассматривать не с точки зрения добычи, продажи или покупки сегодня или завтра конкретных объемов какого-то сырья. И не с позиций сиюминутного пополнения бюджета. Но - прежде всего - с точки зрения ведущейся в мире борьбы за долгосрочный стратегический контроль над сырьевыми ресурсами.
Главный смысл СРП (к чему внимание общества ни в коем случае не привлекается) - в передаче права регулировать потоки сырья на мировые рынки из рук национальных государств в руки частных компаний. Причем, чьи это компании - формально свои или зарубежные - не важно. В любом случае за ними в этом вопросе, безусловно, стоят или встанут государства - потребители сырья.